中国的崛起是在失去世界政治、经济、文明控制权150年之后的再度崛起。在全球经济危机的重创下，世界政治、经济、文化、战略格局面临新一轮洗牌。在千年一遇的机遇面前，中华民族、中国国民、中国政府应以怎样的大战略、大视野、大谋略、大胸怀应对新的世界秩序、迎接新的挑战？

《大国策》丛书集结当代中国顶级“谋士”和“智囊”，把中国的发展纳入国际视野和历史视野进行考察，立足中国崛起道路上的大战略、大课题，对崛起进程中的中国经济、政治、民主、软实力、民生、环境、能源、人口、国家安全等领域所涉及的战略问题发表国策诤言，直陈大国崛起进程中的危机和挑战，试图超越西方设定的现代化标准，跨越西方现代化“陷阱”，提出中国崛起的大对策、大方略。

自改革开放以来，一个相对独立的公民社会就开始形成。最早感受到公民社会来临的，并不是“超女选秀”，而是城里那些戴着“红袖箍”、平时扭秧歌跳舞的老人们。他们背后既没有政府组织，更没有公司策划，一些热心老人却把这些组织管理得井然有序。事实表明，民间组织的自我管理能力超出我们的预想。

社会管理中的许多模式都是西方舶来品，比如NGO，这些形式需要引进和改造并为我所用，“凡是西方宣扬的，我们就拒绝”这种简单的思维逻辑不可再用。然而，目前中国NGO的处境很尴尬，政府审批苛刻，对民间组织存在极度的不信任，严重束缚了正常的、健康的民间组织的发展。

法治成就大国——《大国策》系列丛书导言

“善政”与“善治”

 中国公民社会：概念、分类与制度环境

 公民社会与国家的协同发展

 中国公民社会：现在与未来

 中国的公民社会发展状态

公民意识的自我测量

 民主政治下的为民之道

 公民权与公民社会

 公民资格的构成

 公民素质与选举改革调查

 当代中国人公民意识的测量

决策者要对民主心怀敬意

 公共决策听证：行政民主的价值和局限性

 行政民主——浙江的实践与启示

 我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国《联邦咨询委员会法》为借鉴

 优化党内集体决策的路径分析

非官方NGO和官方的GONGO

 中国的社团革命——中国人的结社版图

 社团合作与中国公民社会的有机团结

 结社与社团管理

 民间组织与基层民主

非政府组织：应放它一马

 改善我国公民社会制度环境的若干思考

 中国公民社会发展的制度环境影响

 中国民间组织的合法性困境

 改革民间组织双重管理体制的分析和建议

“制度剩余”与“制度匮乏”

 非政府组织能有效地提供公共治理吗——中国民间组织发展的现实主义审视

 国外非营利组织管理体制及其对中国的启示

 民间商会与地方治理

 行业协会自主运作中的合作难题及其求解

中国公民社会：概念、分类与制度环境

俞可平

公民社会的几个重要概念

公民社会，总的说来，对于当今中国政府和学术界而言，还是一个新的事物。中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟，其典型特征和作用还未得到充分展露。与此相一致，对中国公民社会的认识和研究还有许多模糊不清的地方，这突出地表现在对一些重要范畴和概念没有比较一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧义过大，既不利于讨论的深入，更不利于制定合理的政策和法规。所以，在讨论中国公民社会的整体制度环境之前，有必要就若干重要范畴表明我们的理解。

(一)公民社会

在中国学术界，公民社会常常又被称为市民社会和民间社会，它们是同一个英文术语Civil Society的三个不同中文译名。虽然国内学者目前仍然交叉使用市民社会、公民社会和民间社会三个术语，但这三个不同的中文称谓事实上并不是完全同义的，它们之间存在着一些微妙的差别。“市民社会”是最为流行的术语，也是对Civil society的经典译名，它来源于马克思主义经典著作的中译本。但这一术语在传统语境中或多或少带有一定的贬义，许多人事实上把它等同于资产阶级社会，而且容易把这里的“市民”误解为“城市居民”。“民间社会”最初多为历史学家在研究中国近代的民间组织时加以使用。这是一个中性的称谓，但在不少学者特别是在政府官员眼中，它具有边缘化的色彩。“公民社会”是改革开放后对Civil Society的新译名，这是一个褒义的称谓，它强调Civil Society的政治学意义，即公民的公共参与和公民对国家权力的制约，越来越多的年轻学者喜欢使用这一新的译名。

我们把公民社会当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素是各种非政府和非企业的公民组织，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。由于它既不属于政府部门(第一部门)，又不属于市场系统(第二部门)，所以人们也把它们看作是介于政府与企业之间的“第三部门”(The Third Sector)。

(二)民间组织

公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织。但在目前的中国学术界，对民间组织的理解甚至比对公民社会的理解还要混乱不清。无论是学者的文章或政府的文件中，经常使用的关于公民社会组织的称呼有：非政府组织、非营利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。一般地说，这些不同称呼并无实质性的区别，但是从严格的语义来说，它们之间应当存在着不可不察的差别，这些概念从不同的角度强调了公民社会的某个方面特征。

“非政府组织”是至今仍广泛使用的一个重要概念，它的优点是强调公民社会组织的非官方性，表明公民社会组织不属于政府组织系统，明显不同于政府组织。但在中国的语境中，这一概念可能产生两种正好相反的歧义。一是认为只有那些重要的、正式的民间组织，才属于公民社会的范畴。因为非政府组织这一概念最初引入中国，与联合国宪章中涉及的国家间非政府组织在联合国的地位与作用相关，而国家间的非政府组织往往是十分正规的，并经过政府的正式批准，而大量存在于社会中的非正式组织有可能被许多人排除在“非政府组织”视野之外。二是把“非政府组织”的“非政府性”理解成与政府没有关系，甚至理解为与政府对立。然而耐人寻味的是，在中国的现实生活中，那些最重要的“非政府组织”恰恰与政府的关系最密切，有些直接就是“政府的非政府组织”(Governmental Non-government Organization)。

“非营利组织”概念突出了公民社会组织与企业和公司等市场组织的区别，但它容易模糊公民社会组织为了自身的生存从事的必要的有偿服务与营利活动之间的界限。公民社会组织应当没有营利目的，但在缺乏经费资助的情况下，许多民间组织为维持生存和发展又不得不从事一些收取费用的活动，这在中国通常称作“有偿服务”。然而，“有偿服务”的界限模糊不清，很难确定这样一个收费标准，低于这一标准就是“非营利的”，而超过这一标准便是“营利的”。所以，用“非营利”来界定目前中国的公民社会组织，可能会遇到如何确定“非营利”标准这样一个新的难题。

“中介组织”也是最广泛使用的概念之一，政府管理部门似乎对它的关注度颇高，因为在相关管理法规中这一概念的出现频率相当高。“中介组织”开宗明义地揭示了公民社会组织位于政府与企业之间的中间性特征，但这一概念却严重地掩盖了公民社会组织的其他主要特征，特别是其非营利性。在现实生活中，大量具备“中介性”特征的组织是营利性组织，它们与其说属于公民社会，远不如说属于市场社会。随着中国市场经济的发展而日益增多的服务性行业，其中许多完全可以归类于“中介组织”，一些政府管理部门也确实将它们视为中介组织，如律师事务所、会计事务所、婚姻介绍所、公证机构、人才交流中心、土地房屋评估机构、质量技术监督机构、家政服务机构、商务咨询机构、商业代理机构等等。它们确实是“中介组织”，却又通常是十足的营利组织，但完全不属于公民社会。

“群众团体”或“人民团体”是中国现存体制下特定的政治概念，它主要指中国共产党直接领导下的工会、青年团和妇女联合会，以及其他少数特殊的团体，如中国残疾人联合会、中国文学艺术家联合会、中国科学技术协会等。这些组织的主要特征是，具有很强的政治和行政色彩，像行政机关一样，有相应的行政级别，其领导机关与各级政府机构同设，由国家给予正式的编制，并且通常承担一定的行政管理职能。其实，从其职能和性质来看，它们更像是政府组织，而不是非政府组织。“群众团体”或“人民团体”这些概念，有时也宽泛地指所有非政府的社会组织，但由于约定俗成的原因，它的特殊含义已经深入人心。此外，在中国政治的现实语境中，“群众”或“人民”通常是政治性很强的概念，指那些得到党和政府认可的多数公民。显然，用“群众团体”或“人民团体”的概念已经很难包含公民社会组织的完整含义。

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法治成就大国

高全喜

《大国策》丛书，旨在为处于转型时期的中国读者提供一份思想的盛宴，为治国理政者提供一份决策参考。丛书共四十多册，荟萃学者五六百人，其主题集中于大国之路和强国之鉴。

中国历来就是一个大国，这没有什么可争议的，上下五千年，纵横八千里，无论从历史还是从现实来看，我们的自然禀赋、人口规模、社会结构，乃至意识形态、人文风情，等等，都注定了我国是一个大国。但是，大国不等于强国，更不等于优良的法治之国。对于现代中国人来说，如何从内政上厘清一个大国与强国之间的本质性不同，在外交上构建一种国与国之间的责任关系，需要我们有一双“法眼”。

我们所处的时代已经不同于古代，古代王朝政治的国家治理经验，例如被某些学者所褒扬的“德治”、“峻法”，以及“朝贡体系”，等等，在当今世界，已经失去了原初的功能和效用，现代社会迫使我们建设一个新型的国家，即法治国。一个社会犹如一个活的生命体，法治是其中的骨骼和精髓，其他的所谓国之“大”者，不过是一堆肉泥而已。一个国家如果没有法治，尤其是正义的法律之治，它的国土再大，人口再多，资源再丰，历史有多辉煌，文化有多灿烂，人民有多勤劳，这一切的一切，不过是人家或列强口中的尤物。

中国的近现代史，从某种意义上来说，就是一部寻求法治国的挫折史。我们知道，鸦片战争以来，中国这个老大的帝国逐步崩溃了，但如何重新建设一个共和国，却是歧路复歧路。我们有康梁变法、孙中山革命、“五四运动”和马克思列宁主义，有对于“德先生”、“赛先生”的呼吁，有实业救国、科学救国的梦想，直到今天，我们才意识到要建设社会主义的“法治国家”。我认为，强国梦的关键在于法治，只有法治国才能成就一个真正的大国，一个在当今全球化时代的强国。

建设一个强大的国家，必须有凝聚力，有支撑一个国家的法律和政治制度。从人类历史的经验来看，凡是真正的持续强大的国家，而不是消耗型的短暂的所谓一时之强国，必定是一个法治国，法治不但可以维护和保障一个社会秩序的稳定，树立国家的权威，而且可以使人民自由和幸福。法治与自由并不矛盾，恰恰相反，只有法律才能防范他人或政府的恣意侵犯，为人民自由地从事经济活动提供规则与秩序。法治是一个国家经济繁荣的基础，凡是法治优良的国家，人民追求财富的合法欲望不会受到压抑，私人财产受到严格保护，市场经济和市民社会在有效法律的调节之下健康而有序地发育和成长，经济和贸易必定繁荣兴旺，充满活力。

从西方近代资本主义的发展史中，我们可以看到，即便是一个政治上专制的国家，但只要它的法律制度是独立的、公正的和有权威的，也仍然可能成为一个强国，例如英国和法国的有限君主专制时期就是如此。当然，如果能够继承自己的政治文化传统，建设一个自由、民主、共和的法治国家，那么，一个自然禀赋上具备了大国条件的国家，就必定是一个强国，而且是一个自由的强国，人民在这样的国家里充分享受了作为大国国民的自由、福祉和荣耀。因此，他们发自内心地把这个国家视为自己的祖国，可以奋不顾身地为自己的祖国牺牲，这就是哈贝马斯等人所说的“宪法爱国主义”，或公民爱国主义。其实，这种爱国主义可以追溯到古代罗马共和国，正像西塞罗所指出的，罗马人民对于国家的热爱，与其说是对于它的国土，不如说是对于它的法律，对于共和国的政体制度。这种宪法爱国主义与近代日耳曼国家的基于民族精神的爱国主义是大不相同的。

今天在中国的语境下重新思考建设自己的强大的国家，我认为，法治国以及与此相关的法律意义上的爱国主义更具有本质性的积极意义。在近二百年的中国近代历史中，我们的国家建设屡屡受挫，虽然其中的原因是多方面的，但法治不彰显然是一个根本性的原因。要说，我们不缺乏奋斗的勇气、革命的精神和爱国的激情，也不缺乏建国方略、五年纲要和十年规划之类的一系列政治、经济和文化的方针政策，但令人遗憾的是，我们少有法治主义的保守和审慎精神，少有法治国的恒久的建设目标。

因此，建设一个法治国便成为首要的国家主题。法治昌明，政体稳定，人民才有追求财富的欲望和恒心，国家的税收才源源不断，公民美德才得以光大。对此，休谟曾经有精辟的论述，他说：“在所有杰出的留有难忘成就的人物中，首要荣誉看来应属于立法者和国家缔造者，因为他们为保障后代的安宁、幸福和自由，留下了法律制度和政治体制。”

在当今国际社会，人们经常谈到大国责任，做一个负责任的大国，这是大国或超级大国对于今日世界的基本承诺。随着中国的崛起，把中国视为理所当然的大国，并要求其承担必要的大国责任，这似乎已经成为国际社会的一致吁求。

我们看到，无论是从内政还是从外交来说，国家责任都是我国目前面临的一个中心课题，而这一切又都必须依靠法治，法治国是实现国家责任的基础。在国内政治领域，作为国家的治理者和领导者，它的权力是人民赋予的，有责任保障人民的权利不受侵犯，有义务维护政治、经济和社会秩序的稳定、和平与安宁，有责任和义务惩治腐败，建立廉洁、高效的法治政府。在对外关系方面，随着中国的日益强大，关于中国威胁的论调甚嚣尘上，对此，我们虽然提出了和平发展与和平崛起的方略，但国际社会的担心并没有太大的改观。这是为什么呢？在我看来，关键是法治还没有落实到位，也就是说，由于怀疑我们还不是一个法治国，所以对于我们的承诺，国际社会还大多视为政治上的修辞。

其实，建设社会主义的法治国家，对于我们不仅具有内政的意义，而且还具有深远的国际意义。在当今世界，所谓大国责任，最基本的是意味着法律上的责任，即一个国家在法律制度上要承担的国际责任。它首先要求的是一个法治政府的存在，一个遵循法治的国家，才可能是负责任的，否则无论如何表白，都具有权宜之计的性质。因此，和平发展也好，和平崛起也罢，关键在于要切实地建设一个法治国家。就近代世界历史来看，到目前为止，还没有出现过两个民主法治的国家开战的事件，所以，所谓民主和平论就成为了当今和平论的一个主流理论。无论从近期的国家事务还是长远的民族未来来看，世界和平对于中国来说都是非常必要的，因此，我们有理由把法治国的建设置入国际环境的大背景来考虑。

当然，中国在国际事务做负责任的大国，并不意味着要与美国一致，也不意味着非要与美国对抗。关键在于要做一个具有独立主体意识的国家，而这个国家意识不是某个人或某个集团的一己之私，而是国家利益，是法治下的国家人格，体现的是人民的意志。就目前的情况来看，我认为我们要警惕两种极端的态度，一种是民粹主义的极端情绪，另一种是极端的亲美主义。在我看来，这两种态度都是盲目的、幼稚和非理性的。政治是一种审慎的技艺，需要政治上的实践理性和一个民族的政治成熟。

我们有理由相信，只要我国坚定不移地走法治国家的建设道路，我们就有可能建立国家的自主性，从贫弱的大国走向富强的大国，走向对内对外都负责任的自由的大国。