提高预算效率是中国财政改革面临的大挑战；预算管理的缺陷是造成预算低效率的重要原因；良好的支出管理是提高预算效率的关键；改革预算管理提高预算效率是各国财政改革的共同主题。本书注重理论性与实际性相结合，例举了一些政府预算过程中的案例，进行了比较、并采取最好的方法来解决。

  2001年5月29日对我来说是个非常特别的日子，这一天，经吴俊培教授指导的论文《政府预算管理与预算效率问题研究》通过了中南财经政法大学组织的博士学位论文答辩。从这时算起，我在财政部工作已有20个年头。论文放置了一年多只字未动，全力投入所得税分享体制方案设计和实施。然而思索和资料收集并未停顿，仍有继续补充修改的冲动。现在呈献给读者的版本主题依旧，因考虑论文结构相当程度上不得不舍弃了的预算管理程序和方法又能够补充进来。选取的素材虽然很多是第一手的、描述性的。却仍需谨慎筛选与系统性地把握，力戒以讹传讹的概念，断章取义的引申。不成体系的模式推介。偏重选用有代表性的案例，是考虑到世界上并无统一的政府预算管理模式，同时也便于进行细致的比较研究。管理操作实务中,控制的手段，工具的使用以及相关检测方法，因资料来源所限，实难做到时间上整齐划一，凡此种种，不免惶惑。章节布局上，系统把握的逻辑乃基于个人的理解，其局限，包括本应作为政府预算效率基础的行政体制、政治体制涉及不多等等。各章节小结中罗列的观点不乏多年理论探求、经验实证的零星偶感。不求完备，因为这本来就是希图通过直接间接地比较制度研究找寻与制度建设相关性的一种尝试。预算管理的制度缺陷是造成预算低效率的重要原因，《论文》导论中的小标题就是：提高预算效率是中国财政改革面临的最大挑战；预算管理的缺陷是造成预算低效率的重要原因；艮好的支出管理是提高预算效率的关键；改革预算管理提高预算效率是各国财政改革的共同主题。一部预算，西方国家解读起来有议员导读，公民导读，听证辩论，E政府资讯，媒体报道等，人们明了政府预算运作并参与监督的可能性略见一斑。研究政府预算管理及其效率，面对不同的政治社会文化背景，不同机构、团体和个人的活动，不同学科的交叉和跨越，在规律性认识面前岂敢妄谈独创性。1999年从美国请来的一位咨询专家告诫说，考虑预算时不要拘泥于抽象的理论原则,还要进行管理上和政策上的探讨。最好的不一定最有效。理念中的“应该”固然重要，“能力”建设可能更具现实意义。在本文涉及的领域考虑意愿与能力的关系问题，一是需要把握时空联系的相对确定性，而非臆想中的组合，解决概念混淆问题；二是用具体案例替代抽象概念，可以增强易读性与现实感；三是明了意愿与能力的主客观限定性，明了其中的文化差异，才便于理解管理模式的延续性与多样性。随着认识过程的深化，困惑与疑问其实更甚，能够安慰自己的是，在一个特定的研究领域里有点历史感罢了。

《论文》导论中对两个核心概念的诠释如下

关于预算管理与“预算管理”相比，公共支出管理(PEM)是公共财政理论中较晚出现的术语，经济学家们对此稍有不同的理解。按照艾伦·希克(Allen Schick)的解释，“公共支出管理是一个解决老问题的新方法，这个问题就是如何通过集体选择对公共财富进行分配”。在A．普雷姆詹德(A．premchand)的定义中，支出管理被看做是一个长长的价值链，起始于预算编制，经由包括政府采购、工程承包在内的执行预算，终结于彬彬有礼地向公众提供公共服务。在本文中，“公共支出管理”这一术语被定义为一组旨在促进预算效率的机制、程序和规则，它通过：①谋求建立财政约束；②按战略目标或政策意图分配预算资源；③强化公共机构的成本(包括机构的运作成本及服务的单位成本)控制，来达到促进预算效率这一中心目标。

支出管理是一个具有比政府预算更广泛外延的概念，两者的关键区别在于：传统的政府预算追求按正常(法定)的程序规则来分配财政资源，至于按照这些正式程序规则能否或者是否产生有利的结果，并不是一个值得关注的问题；相比之下，支出管理强烈关注预算的过程特别是实际结果(包括结果与政策意图的偏差)，致力于追求那些能够达到最佳结果——高预算效率——的预算程序和规则。因此，基于“政府预算”这一术语，只要财政资源按照正式的程序和规则进行分配，即便没有取得预算效率，那也是可以认可的和被容许的；但是，如果基于“支出管理”这一术语，财政资源的分配如果没有取得效率，即便符合正式的预算程序和规则，那也是不能令人满意的和不可接受的。

由于预算过程中涉及大量的参与者(主要是立法部门与行政部门)，其职责、动机、行为模式各不相同，因此必须设置标准化(规范)的预算程序，形成标准规则，否则就会产生混乱并削弱预算效率。本文使用的“支出预算管理”就是用来描述这一整套标准化的预算程序、规则和方法的术语，它与“预算效率”一起构成本文的两个最核心的概念。关于预算效率 经济学家们心目中的效率通常指“经济效率”，包括配置效率与生产效率。只有同时达到生产效率与配置效率时，经济效率才能达到。在这里，经济效率是“帕累托(Pareto)”意义上的：只有当资源分配达到这样的状态，即任何对资源进行再配置的努力都不可能在不损害他人福利的情况下进行时，经济才达到与社会福利极大化相匹配的效率状态。简而言之，经济效率意味着不存在着进一步改进资源配置(以增加社会福利)的余地。反过来讲，如果存在这样的余地，经济就处于缺乏效率的状态，改进余地越大，资源配置越没有效率。

不难理解，只有在消费和生产方面同时达到效率时，经济效率才能实现。消费方面的效率就是配置效率，缺乏配置效率意味着(通过市场交易)在现有消费者之间重新配置消费品(与服务)，消费者的福利就能得到改进，同时没有人受到损害(因为自愿的交易通常给交易双方都带来利益)。然而，配置效率的实现并不意味着经济效率的实现。假如厂商在既定产出水平上存在着降低成本(投入)的余地，也就是缺乏生产效率，则通过节减成本可增加消费品而使消费者与厂商都从中获利，也就是说，资源配置可以得到改进。只有厂商在既定产出水平(和现有技术条件下)没有进一步降低成本的余地时，也就是达到生产效率时，消费者福利才没有增进的余地。这时，我们说整个经济处于“帕累托效率”状态。当然，现实的经济永远不可能达到这一状态，但人类可以通过制度设计与政策安排驱使经济向这一状态持续地演进。就本文讨论的主题而言，笔者特别关注的是如何通过改进中国的支出预算管理，促进有限的财政资源作最适的分配：驱动财政资源沿着预算效率(帕累托意义上的效率)演进。

配置效率应用于预算领域时，配置意指公共部门与私人部门之间、政府内部竞争性(支出与拨款)需求之间以及各项政策目标之间的资源配置或权衡。预算管理最根本的课题是取得配置效率。从理论上讲，只有按照公共物品消费者(纳税人或选民)的偏好配置财政资源时，预算过程的配置效率才能实现。由于消费者的偏好受成本和效用评价的影响(注：公共物品成本表现为税收价格，即个人为公共物品缴纳的税收；效用评价反映公共产品或支出带给个人的福利。成本与效益的观察与计量对于私人产品是容易的，但对于公共产品是困难的)，因此，实现配置效率需要对各个支出项目(或用途)做仔细的成本效益分析，按照分析结果进行优先等级排序，据以配置资源，才能最终实现配置效率。

问题在于，与私人产品不同，在公共产品方面由于存在固有的偏好显示(所谓搭便车)难题，不可能产生一套有意义的“参数”——核心是价格参数——来计量成本与效益，或者把成本与效益转化为统一的可以量化的货币尺度，因此，直接对公共产品进行成本计量是不可行的。作为替代办法，针对公共产品的成本与效益分析，只有通过“群众调查”的方法解决，也就是说，需要直接进入那些为公共产品付费(纳税)并从公共产品中受益的人群中进行调查，但这样做的成本可能高到任何一个社会都难以承受，姑且不论由于策略性行为(如故意隐瞒真实信息)对调查准确性产生的影响。为此，社会只能退而求其次：通过政治程序——选举机制——去揭示人们对于公共产品的偏好(注：选举是人们进行公共选择的基本机制，它的基本功能在于揭示人们对于公共产品的偏好，确切地讲，在“少数服从多数”的民主规则下，通过揭示对“被选举人”的偏好去揭示对“公共产品”的偏好。从根本上讲，假如公共产品没有偏好难题，选举是没有必要的。从经济原理上看，民主政治的价值就在于能够相对较好地解决偏好难题，因此也能相对有效地分配资源)，据以分配资源，而政府预算构成了政治程序的核心。

然而，选举远不是一种完美的偏好揭示机制，因为一般地讲，不可能存在一套将分散的个人偏好总合(转化)为社会偏好的有意义的机制，正如阿罗不可能定理揭示的那样。因此，现实生活中的人们只能求助于“次优”的替代办法，也就是使政治程序(预算过程)尽可能接近与反映消费者的偏好，这一任务主要是通过预算过程中民意表达机构(立法机构)与行政部门的参与及其相互作用来完成的；更具体地讲，是通过将“民意”转换为明确的国家战略重点和政策目标优先排序，以及据此分配财政资源来完成的。因此，在本文中，预算效率的关键性内容是按照国家战略和政府政策分配财政资源，这就要求能够发展一套有效的支出管理方面的制度安排，即政府预算的“规范程序和方法”——包括预算过程的外部控制、内部控制和产出控制，来确保有限的财政资源作最适的配置：能够在总量约束下使资源从生产率较低的用途转向生产率较高的用途，从政策目标优先排序系列中的较低等级转向较高的等级，以此改进预算过程的配置效率。

毫无疑问，达到配置效率是困难的，其中的一个原因在于公共机构的运作常常是低效率的，也就是说，它们在既定的产出下以过高的成本进行运作(或者在既定的成本下提供了较少或质量较差的服务)。这一现象引申出预算效率的另一个层面：运作效率。这一效率概念直接对应于生产效率，后者通常指厂商以最低的成本提供既定的产出，或者等价地讲，以既定的成本生产最多的产出。如果厂商尚可以更低的成本生产既定数量(与质量)的产出，那么，该厂商就没有达到生产效率。类似地，如果一个公共机构存在相当的潜力降低(预算资源)投入或成本，而又不至于损害原来数量与质量的公共服务，那么，预算过程就是缺乏运作效率的，其结果将影响到预算过程的配置效率，从而使公众从公共产品与服务中享受的福利减少。

本文的一个基本观点是中国现行支出(预算)管理中存在着严重的缺陷．从而导致了过低的预算效率，其结果不仅降低了政府借由预算施政的效能，同时也减少了民众能够从政府服务中原本可以享受到的更高水平的福利。因此，借鉴国际经验和现代预算理论，结合中国实际以改进现行支出预算管理，是当前及今后中国财政改革中的一项最为核心的课题，也是一项巨大的挑战。