二 新财源的开辟与财政的清理

为免除国家的财政崩溃，无非开源节流两个招数。但晚清新财源的开辟，中央政府少有作为，基本在地方政府的主导下，一系列新财源相继确立。其中的大项有：

厘金，渐次成为除地丁外的第二大税收，据估算，仅1853—1864年，全国平均年收入厘金1000万两，10年共计1亿两，而如此大的款项，其收支权却不在中央而在地方。

关税，1849年时，清朝的海关关税为221万两，1863年时增加到875万两，以后逐年递增，成为第三大税源，但其分配权主要由列强操控，份额由列强、清中央政府和地方政府分享，其中地方占的比例很大，如1874年，仅淮军就从江海（图35）、江汉两关的洋税中开支196万两；“查苏省连年用兵，一切饷源，均借洋税源源接济”。地方督抚办的军工企业，经费中的相当部分也来自关税。

铸币，在中国货币史上，以银元制代替银两制是一个重要改革，它主要是仿效外国银元而来。早在鸦片战前，林则徐等人就有改铸银元的建议，被户部驳回，但外国的“洋元”早已在许多地区流通，民间也不乏私自鼓铸仿造。1887年，朝廷批准两广总督张之洞在广东设“官局”制造“龙洋”，这是官铸银元的开始，便由地方控制。到1905年，有12个省的督抚设立“官局”达15所，经手货币铸造和钱票发行，获取高额利润，清中央户部“概不与闻”。

外债，清朝地方当局要先于中央政府向外国借债，从1853至1864年，中国至少举借外债12笔，总额207万两，基本是由地方政府在那儿操作。“清末外债最勇于提倡者，为左文襄（宗棠），此在吾国经济史上，不能不谓为一大转变关键。”左宗棠打仗勇敢，借外债也同样胆子大。

公债，仅光绪三十一年到宣统元年的两三年间，只是由湖南、湖北、直隶、安徽四省发行的公债数额就达960万两。还有官办洋务企业的盈利和早期国家银行（户部银行等）的收入。

以上萦萦大端，除厘金外的各项收入已颇具近代税源的形态，近代型税源的确立与增长是中国几千年国家税源制度史上具划时代意义的变化，这是近代税源的奠定期，与古代以土地人口为基本的税源有很大区别，反映了中国税源制度的进步和变化。但这种变化主要是在地方当局的支配和参与下进行，在相当一段时间里，此类“近代型税源”的直接享受主体是地方当局而非中央政府。

与地方财政收支膨胀和中央财政收支萎缩相匹配的是中央财政管理系统的日趋紊乱和地方财政管理系统的日趋完备。地方财政管理系统初建于1855年，湖北巡抚胡林翼在鄂省创设“厘金局”，自派“委员”经办，不用国家官员。1857年，胡林翼又在武汉设立听命于己的“总粮台”，各省相继模仿，逐渐形成财政、税收、金融各自分立的地方财政系统，与中央财权分庭抗礼。到19世纪末，各省自设的“官银局”、“官钱局”等地方金融机构，“总粮台”、“军需局”等地方财政机构，“厘金局”、“捐输局”等地方税务机构已日渐完备。

面对如此严重的情况，清政府利用20世纪初叶进行的“新政”，开始了财政方面的改革。是时，新的财经思想被介绍引进，仅启蒙思想家严复就有多种关涉新经济的文字，其中影响最大的是其花费了4年时间翻译的亚当·斯密（Adam Smith）的代表作《国民财富的性质和原因之研究》，1901至1902年该书以《原富》为名陆续出版，严复还为书的出版特作《译斯氏“计学”例言》和《亚当·斯密传》等文字。书内并附按语约300条。在按语中，严复介绍了从威廉·配第，经亚当·斯密再到大卫·李嘉图的整个英国古典政治经济学，又兼及马尔萨斯人口论等名家名说，而英国古典政治经济学是那个时代西方资本主义经济学体系的巅峰，这样就第一次把资本主义经济学体系比较完整地引入中国。通过严译，自由贸易的思想（“是故君上之利在使民岁进数均，而备物致用之权力日大。求其如是者，莫若使贸易自由”），市场经济的思想（“盖工商民业之中，国家去一禁制，市廛增一鼓舞之神。”“国功为一群之公利，凡可以听民自为者，其道莫善于无扰”），反行业垄断的思想（“凡约联垄断之事，皆于本业有大利，而于通国有大损”），公平竞争的思想（“英人首弛海禁，号日无遮通商，亦名自由商法。”），农商并举的思想（“农工商贾，故皆相养所必资，而于国为并重”），专利制度的思想（“此如创机著书诸事，家国例许专利，非不知专利之致不平也。然不专利，则无以奖劝激励，人莫之为，而国家所失滋多，故宁许之”）；以至近代的劳动作息制度、经济立法和劳动保护法，还有罢工行为和劳动效率等令人耳目一新的思想，都如此这般传入中国或在中国有了更大范围的流播。这些，无疑对当权者会产生某些影响。

但是新政以集权中央、清理财政为宗旨的改革，开始时主要还是在传统体制内运作，清廷试图重建集揽财权的中央机构。此项改革一起步就注定困难重重，在地方势力和列强的夹击下，改革步履维艰。1903年，清政府设立财政处，以首席军机大臣奕勖、军机大臣瞿鸿被、外务部尚书那桐等权要人物组成，负责统一全国的财政与币制。从成员组成来看，朝廷是下了很大决心，并期待有所作为的，但成立后没有多少活动。1906年，清廷设立税务处，以户部尚书铁良为督办大臣，外务部侍郎唐绍仪为会办，准备在统一税权，主要是海关税（一般称“洋税”）和常关税方面做些工作。铁良本为晚清官员中比较强硬的人物，但一着手工作就在洋税的交涉上遭到列强反对，外国不同意把海关税置于清政府的财政管辖范围，税务处也无可奈何，只能不了了之。列强既然无法撼动，清政府又把目光转向国内的地方当局。同年，清政府将户部改为度支部，财政处并入其中，负责统管全国财政，命令各省裁撤地方性的财政机构，统一设立中央统管下的度支公所和财政公所，向各省派驻监理官，代表中央对各省财政进行监控，目的是取缔独立于中央的地方财税系统，遭到地方的各种抵制。清朝还从1908年开始进行清理财政的工作，颁布《清理财政章程》，在中央设清理财政处，各省设清理财政局，对各省财政状况进行详细调查。朝廷表面上完成了财政机构的划一，实际上度支公所和财政公所仍主要听命于督抚，省以下财权的主要部分仍操纵于地方之手。

然而，清朝重建中央财税系统的努力仍有其价值在，其主观目的是要重建中央的权威，是对旧有体制的重建与恢复，但在客观上，改革所牵动的范围却要广泛得多，在恢复旧制的同时却对旧制度多有损益，对新机制多有创建，改革的方向多与近代财政机构模式贴近。总起来讲，新政期间，堪称是中国财政体制由传统向近代的重要过渡期。清政府力图以法令形式统一全国财政，建立新式财政机构，培养近代型的财政人才和理财专家，对中央与地方财政进行调查清理，划分国家税和地方税，并逐步改过去财政的暗箱操作为透明操作，改过去财政的政府决定为代议机构参与决定，在中国历史上首次进行国家预算与决算的编订。凡此种种，都标志着中国相沿已久的封建财政体制向近代财政体制的迈进。

P103-108

本书主要依据《中华文明史》第四卷第13章扩写，而第13章亦由本作者完成。因为论说时段主要属于1840年鸦片战争后的近代，而这正是《中华文明史》第13章的论说时代。因此，本书的任何错谬，均由作者完全负责。

《倾覆与再建》，是从本书的论述主旨——制度文明而言，特别是从政体角度而言，延续千年的封建帝制的崩溃和共和政体的构建是近代制度转型中最伟大的事件。而并非指中华文明的全然倾覆，即或在当代，中华古代文明的精髓也代有传承，生生不息。当然，中华文明在从古代形态向近代形态的转折中，除了继承外，更有与时俱进的创新。

在《中华文明史》的编写过程中，承蒙各位老师前辈和同仁好友的多方指教，受益匪浅。本书自然汲取了他们的精彩意见。

郭卫东

2008年元月

小引

第一章　皇绪正统的自我倾覆

　一　辛酉政变

　二　立嗣危机

第二章　快一拍的军制建设

　一　八旗与绿营

　二　湘军与淮军

　三　再造新军

第三章　不得不行的财经制度改革

　一　解饷、协饷的崩盘

　二　新财源的开辟与财政的清理

第四章　新教育体制与法制

　一　废科举

　二　办新学

　三　派游学

　四　近代法律制度的初建

第五章　行政体制改造

　一　广州外交体制的解体与总署及外务部

　二　中央与地方的官制改革

第六章　共和制的缔造

　一　制度间的抵牾

　二　合力的作用

后记

从明代中叶至清朝末年，是中国传统农业文明的最后发展阶段。此时段，在政治方面最值得注意的就是多元一体的多民族国家的进一步巩固和发展，以及近代国家疆域的基本奠定。此前中国经过多次的民族融合，业已形成多民族和睦共居的格局。作为中国古代最后一个王朝的清朝（1616—1911），是继元朝之后又一个由北方民族建立的大一统帝国。清朝在进一步巩固和发展多民族国家方面，做出了诸多贡献。经过康熙、乾隆等朝的“平三藩”、“收复台湾”、“抗沙俄”、“定准噶尔”、“平回疆”以及经营西藏等事件，此时清朝的疆域，东起库页岛和台湾，北达漠北和外兴安岭，西起巴尔喀什湖和葱岭，南至南海诸岛，正如清帝志得意满所宣称的那样：“中国之一统始于秦氏，塞外之一统始于元氏，而极盛于我朝。自古中外一家，幅员极广，未有如我朝者也”。在广袤的领土范围内，清朝实行着有效的治理，出现文治武功盛极一时的“康乾盛世”，使得中国社会维持近二百年的稳定局面，最终构成中国作为近代领土国家的版图依据和基础。

明清时代，是中国传统政治体制的最后演进阶段。在地方行政制度上，明清基本沿袭了元朝的行省制，但亦有新的发展和变化。洪武九年（1376），明朝改行省之名为“承宣布政使司”，习惯上仍称“省”。洪武年间，除京师南京外，地方共设北平、山西、山东、河南、浙江、江西、福建、湖广、广东、广西、陕西、四川、云南共十三布政司。永乐初年，升北平布政使司为北京（始称“行在”；永乐十九年改称“京师”），完成中国首都从南京到北京的转移，南北两京共为朝廷的直辖区，称南、北直隶。永乐十一年（1413），增设贵州布政使司。清沿明制，仍置十三省，但对两京及某些省份有所改易，如将湖广分析为湖北、湖南二省，将陕西分析为陕西、甘肃二省。最具意义的是，光绪年间，台湾、新疆、奉天、吉林、黑龙江的陆续建省。另在蒙古、青海、西藏等地区由理藩院等进行管理，并设“办事”、“参赞”等大臣。在中央政治体制上，此间的皇权专制渐次发展到集权顶峰，随之又逐步解体。明代洪武年间“内阁”的出现，使传统的“相权”得到削弱；清代雍正年间“军机处”的设立，更使“相权”不存，皇权独大；而清代宣统年间新“内阁”制的建立，则成为中国千年一系绵延不绝的帝系皇权统治崩解的契机。

鸦片战争的爆发使中国社会开始步入近代，社会状况较前有了很大的改变。与之相应，中华传统的古典文明在19世纪中叶也遇到了空前挑战，那就是遭遇到了西方近代文明的全面冲击。此前，中华文明代有变迁，但主要还是中华文明内部的整合，即便是受异域文明的影响，也主要是东方文明（如印度的佛教、阿拉伯的伊斯兰教、唐朝时期的景教也不过是属于基督教异端的东方教会）。西方文明的影响不能说决然没有，但多是间接微末的。明清之际耶稣会传教士曾掀起过西方文明入华的小高潮，但并未影响到中华古典文明的主体。近代以降的情事就完全不同了。地理大发现之后，人类文明的区域性联系变成为全球性交往，资本主义的发展和工业革命的进行又使西方文明形成一种霸权优势在世界范围内扩张。在中西两大文明的交冲对撞之下，一方面，中华传统文明发生嬗变，其中的某些部分出现了变异和式微，中华文明中更多地容纳吸取了其他文明体系特别是西方文明体系的内容，更紧密地与世界其他文明体系相融合相同步；另一方面，中华传统文明的某些成分仍然在生生不息地固守着、传承着乃至发扬光大着。其间，中华文明在变法图强的历史大背景下发生了，从古代文明向近代文明的转型，而在物质、精神、制度诸文明形态的演进过程中，以制度文明的转型最为显眼。

《中华文明史普及读本》是北京大学国学研究院袁行霈、严文明、张传玺、楼字烈主编的四卷本《中华文明史》的普及本，分别叙述先秦、秦汉魏晋南北朝、隋唐至明中叶．明中叶至辛亥革命四个历史时期的政治文明，物质文明、精神文明的成就，共12分册。在原书综合性、学术性的基础上，突出通俗性，以适应大众阅读的需要。

本册讲述了在清末民初翻天覆地的背景下，中国传统政治制度发生的转变以及与此伴生的社会、文化方面的变更。对王朝正统性的动摇，建设新式军队的努力与失败，财经制度改革，新教育体制与法制、行政体制改造，共和制的缔造等重要议题均有简明而深刻的讨论。

从明代中叶至清朝末年，是中国传统农业文明的最后发展阶段。此时段，在政治方面最值得注意的就是多元一体的多民族国家的进一步巩固和发展，以及近代国家疆域的基本奠定。本书为“中华文明史普及读本”系列丛书之一，从论述主旨——制度文明而言，特别是从政体角度而言，延续千年的封建帝制的崩溃和共和政体的构建是近代制度转型中最伟大的事件。而并非指中华文明的全然倾覆，即或在当代，中华古代文明的精髓也代有传承，生生不息。中华文明在从古代形态向近代形态的转折中，除了继承外，更有与时俱进的创新。